Constructing evaluation system of public health emergency response capability based on analytic hierarchy process
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摘要:目的 建立科学有效的公共卫生风险应急能力评估体系，及时发现并弥补在应对突发公共卫生事件中存在的问题和短板，应对复杂多变的全球公共卫生环境。方法 以我国法律法规为指导，通过专家咨询、独立性分析等，结合国内外卫生应急工作的实际经验，构建突发公共卫生事件应急能力评价体系；采用层次分析法计算各层级指标权重；采用帕累托分析法寻找体系中的主要影响因素。结果 建立的指标体系有三个层级：目标层为“突发公共卫生事件应急能力评价指标体系”；准则层为灾前应急准备（权重0.189）、灾中应急处理（权重0.730）、灾后恢复（权重0.081）；进一步地，细分为19个指标层，其中应急指挥和协调能力（权重0.253）、医护人员应急能力（权重0.151）、应急处置方案制定（权重0.111）、事件原因查明率（权重0.080）、应急队伍建设（权重0.058）是应急能力评估体系中的最主要因素。结论 构建的公共卫生事件应急能力评价体系可提升管理部门的突发事件应对能力。应加强应急演练、健全应急管理体制和预案体系、加强专业化的应急队伍建设、加强信息化建设、强化医疗保障体系建设、改进应对突发公共卫生事件防范和引导工作。
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新型冠状病毒（简称“新冠病毒”）引发的疫情严重威胁到人类的生命安全和健康，在为全球各国的公共卫生服务体系带来重大挑战的同时，也为人类如何防范突发公共卫生风险带来严峻挑战。随着经济社会的不断发展，人类在经济、科技等方面取得了巨大的进步，但这并未降低公共卫生事件发生的概率。进入21世纪以来，全球重大突发公共卫生事件层出不穷，对人类的生命健康和财产造成巨大损失[1]。而提升我国应对突发公共卫生事件的防范能力，不仅需要借鉴以往突发公共卫生事件中的经验教训，也需要科学地建构突发公共卫生事件应急能力的评价体系，及时发现并弥补我国管理部门在突发公共卫生事件应对上存在的短板。
自2003年严重急性呼吸综合征（SARS）事件发生以来，国内外对突发公共卫生事件的关注度大幅提升。美国是第一个试行政府应急能力评估的国家，主要通过5种方法对卫生应急能力进行评估：突发事件应急能力评价、公共卫生准备和应急能力评价、突发事件准备评价、流行病学能力评价、医院应对能力评价[2]。英国应急能力评估主要包括三个层面：战略层面、卫生局层面、紧急救护和医院急救系统[3]。国内学者在突发公共卫生事件相关领域进行了大量探索，仇蕾洁等[4]运用德尔菲专家咨询、文献研究及专家定性访谈的方法筛选和构建了农村基层突发公共卫生事件应急能力评价指标体系。黄冰雪等[5]使用Delphi方法构建了适用于新疆县级医院的公共卫生事件应急评价体系。吴洪涛等[6]根据卫生应急能力评估体系制定赋分标准，并采用普查的方法对我国31个省市展开问卷调查。但总体看，现阶段国内外公共卫生应急能力评估研究视角依旧较为局限，评价体系仍需进一步完善。本研究从系统论的视阈出发，拟应用层次分析法构建我国突发公共卫生事件应急能力评价体系，对我国卫生应急工作进行较为全面的评估，致力于探寻公共卫生应急工作中存在的问题，其目的是“未雨绸缪、防患于未然”，为持续提升我国公共卫生应急能力提供支撑。
1. 资料与方法
1.1 设计原则
突发公共卫生事件应急能力评价体系必须科学、客观地反映政府部门应急管理能力水平以及现阶段存在的问题，应遵循以下的原则：一是科学性，评价体系要真实反映我国应急管理短板，科学评估我国突发公共卫生事件应急能力，为提升我国应急能力提供科学依据。二是系统性，体系的层次和指标设计要全面反映各级政府应急能力的主要方面，并在实践中不断优化检验。三是可操作性，应急能力评价体系涉及多个变量，评估指标的选取、基本数据应有具体可收集的渠道，层次不宜过于复杂。本研究评价体系的构建以我国法律法规为指导，结合卫生应急工作的实际经验，按照“科学、系统性、可操作性”的原则建立。突发公共卫生事件应急评价指标体系设计遵循了学界通用的危机生成周期理论[7]，并借鉴了国内外公共卫生事件应急能力评估经验[2-5]。
1.2 指标体系构建程序
1.2.1 指标体系的初步筛选
通过文献资料梳理、频度统计、专家咨询等方法，从众多文献资料中提取常用指标作为突发公共卫生事件应急能力评价指标初选库。
1.2.2 评价指标备选库的建立
通过实地调研、文献资料分析、专家咨询等途径剔除与实际不符，以及不具实操性的指标，建立突发公共卫生事件应急能力评价指标备选库。本次研究建立的评价指标拟设置目标层、准则层、指标层三个层级。
1.2.3 入选指标确定
在理论分析的基础上，通过专家咨询、独立性分析等，在保证指标的层次性和逻辑性的前提下，筛选出适用于突发公共卫生事件应急能力评价的指标。
1.2.4 层次分析法确定权重
突发公共卫生事件应急能力评价体系的指标较为复杂，有些指标无法进行量化处理。基于此，本研究采用层次分析法（analytic hierarchy process，AHP法）来计算指标权重。权重计算思路：首先确定准则层的影响因子，其后按照隶属关系将影响因子分解，并建立判断矩阵，计算其最大特征值和正交化特征向量，进而得出各层级影响因子对总目标的权重。再将准则层权重与末层量化指标相结合，最终对突发公共卫生事件应急能力进行评估。
（1）指标的相对重要性评判。
采用AHP法计算指标权重过程中，引用1 ~ 9的比例标度来反映指标间的相对重要性。对某指标层进行两两判断，并建立判断矩阵A=（aij）n × n，元素aij是ui与uj为相对于评判对象重要性的比例标度，aij取值为1 ~ 9的比例标度表示，具体的比例标度设置为：两个因素相比，具有相同的重要性，赋值1；因素i比因素j稍微重要，赋值3；因素i比因素j明显重要，赋值5；因素i比因素j强烈重要，赋值7；因素i比因素j极端重要，赋值9。本次研究中，判断矩阵的最后赋值是在查阅大量文献和规范标准、结合疫情防控实际经验以及咨询专家的意见后得出的，具有较好的科学依据。
$$ A=\left[\boldsymbol{a}_{{\boldsymbol{i j}}}\right]_{n \times n}=\left[\begin{array}{cccc} a_{11} & a_{12} & \ldots & a_{1 n} \\ a_{21} & a_{22} & \ldots & a_{2 n} \\ \ldots & \ldots & \ldots & \ldots \\ a_{n 1} & a_{n 2} & \ldots & a_{n n} \end{array}\right] $$ （2）指标权重计算步骤。
首先，采用方根求解判断矩阵C的特征向量：
$$ \bar{w}_i{=\sqrt[n]{\prod\limits_{i=1}^{n} \boldsymbol{A}_{i j}}} \quad(i=1, 2, \ldots, n) $$ (1) 其次，对向量W1=（W1，W2，...Wn，）作归一化处理：
$$ W_{i}=\frac{\overline{W_{i}}}{\sum\limits_{i=1}^{n} \overline{W_{i}}} \quad(i=1, 2, \ldots, n) $$ (2) 则W=（W1，W2，...，Wn）T为对应判断矩阵的特征向量。
最后，计算判断矩阵最大特征值：
$$ \lambda_{\max }=\sum\limits_{i=1}^{n} \frac{(C \times W)_{i}}{n \mathrm{~W}_{i}} \quad(i=1, 2, \ldots, n) $$ (3) 式中，（C × W）i为向量CW的第i个元素，n为矩阵阶数。
（3）一致性检验。
一致性系数（consistency index，CI）作为度量判断矩阵偏离一致性指标，计算公式为：
$$ \mathrm{CI}=\frac{\lambda_{\max }-n}{n-1} $$ (4) 为了度量不同阶判断矩阵是否具有满意的一致性，引入平均随机指标RI（random consistency index），取值见表 1 [8]。
表 1 判断矩阵比例标度n 1 2 3 4 5 6 7 8 9 RI 0.00 0.00 0.58 0.9 1.12 1.24 1.32 1.41 1.45 当CR（consistency ratio）≤ 0.1时，认为判断矩阵的一致性是可以接受的，否则需修正判断矩阵，直至能够通过一致性检验为止，CR计算公式为：
$$ \mathrm{CR}=\frac{\mathrm{CI}}{\mathrm{RI}} $$ (5) （4）指标等级评定。
采用帕累托分析法对三级指标权重大小进行排序，由于把对象主要分为A、B、C三类，该方法也被称为ABC分析法[9]。A类因素发生累计频次为：0% ~ 70%，是主要影响因素；B类为次要影响因素，占比为 > 70% ~ 90%；C类因素为一般因素，占比为 > 90% ~ 100%。
指标体系建构的具体流程见图 1。
2. 结果
2.1 专家一般情况
为保证指标评定的科学性和系统性，本研究在指标确定和权重赋值过程中咨询了天津某高校的两位教授、两位副教授和一位讲师。该专家团队拥有丰富评价经验的教师。在咨询专家意见过程中，若专家意见不一致则匿名反馈给各专家，再次征求意见，最终得到一致意见。
2.2 体系指标的确定
根据实际调研、多轮专家咨询等工作，我们认为：（1）灾前应急预防是应急能力的重要一环，是整个应急管理工作的基础。在《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》中，要求着眼把控最严峻最复杂局面，深入研究突发事件发生发展的动态演化规律，以问题为导向，提出突发事件防范及应急能力建设需求，有针对性地做好各项应急准备，牢牢把握主动权。应急预防阶段的体系和保障能力建设既是发挥应急管理职能的内在要求，也是防范化解急难险重的重大风险的保障。
（2）灾中应急管理是灾害来临时对灾害的应急处置，是整个应急管理工作中最重要的环节。由此，灾中应急管理阶段的能力评估是应急能力评价的重要组成部分。
（3）灾后恢复和经验教训总结对于政府部门应急能力的提升起着至关重要的作用。一方面灾后的恢复和重建是促进经济社会发展的重要因素，另一方面经验教训也是一笔宝贵的财富，有利于我们及时发现存在的不足，及时弥补短板。
根据文献资料梳理分析及专家咨询建议，考虑突发公共卫生事件的突发性和不确定性以及指标的科学性和适用性，共剔除了环境条件和人群免疫力两个指标，最终确定了本研究指标体系，本次建立的指标体系目标层（A）为“突发公共卫生事件应急能力评价体系”；准则层为灾前应急准备（B1）、灾中应急处理（B2）、灾后恢复（B3）三个指标；进一步地，B1细分为培训演练、宣传科教、监测预警、应急预案制定、应急队伍建设、应急物资储备、防灾基础设施构建等7个指标层，B2细分为应急处置方案制定、事件原因查明率、事件报告及时率、医护人员应急能力、避难及收容所建立、应急指挥和协调能力、志愿者和志愿组织的管理等7个指标层，B3细分为产业经济重启、灾民生活重建、灾后经验总结、公共基础设施重建、灾后恢复计划等5个指标层，即一共细分为19个指标层。
2.3 权重计算结果及一致性检验
在采用AHP法计算指标权重过程中，分为同级指标重要性和下级指标对上级指标重要性两方面。根据本文得出的突发公共卫生事件应急能力评价体系，以及专家咨询结果，求出各层指标对上一层级的权重值，并求出CR值，进行一致性检验。首先构造准则层判断矩阵A，判断矩阵如下：
$$ A=\left[\begin{array}{ccc} 1 & 1 / 5 & 3 \\ 5 & 1 & 7 \\ 1 / 3 & 1 / 7 & 1 \end{array}\right] $$ 根据计算公式（1）、（2），可得准则层权重值W=（0.189，0.730，0.081），计算出CI = 0.032，RI = 0.58，CR = 0.032/0.58 = 0.056 < 0.1，表示该判断矩阵具有满意的一致性，计算结果见表 2。例如，表 2中数值“5”表示B2与B1相比，B2的重要性更强，依次类推。
表 2 A-B（准则层）判断矩阵权重计算结果B1 B2 B3 W值 CR值 B1 1 1/5 3 0.189 0.056 < 0.1 B2 5 1 7 0.730 B3 1/3 1/7 1 0.081 运用同样的方法计算出指标层权重，并进行一致性检验，结果详见表 3 ~ 表 5。最终获得的突发公共卫生事件应急能力评价体系各层级指标以及对应的权重见表 6。
表 3 B1-B1i（灾前应急预防指标下三级指标）判断矩阵权重计算结果B11 B12 B13 B14 B15 B16 B17 W值 CR值 B11 1 1/2 1/3 1/4 1/5 1/3 1/4 0.042 0.027 < 0.1 B12 2 1 1/2 1/3 1/4 1/2 1/3 0.064 B13 3 2 1 1/2 1/3 1/2 1/2 0.097 B14 4 3 2 1 1/2 2 2 0.207 B15 5 4 3 2 1 2 3 0.304 B16 3 2 2 1/2 1/2 1 1/2 0.126 B17 4 3 2 1/2 1/3 2 1 0.160 表 4 B2-B2i（灾中应急管理预防指标下三级指标）判断矩阵权重计算结果B21 B22 B23 B24 B25 B26 B27 W值 CR值 B21 1 2 3 1/2 3 1/4 3 0.152 0.064 < 0.1 B22 1/2 1 2 1/3 3 1/3 3 0.109 B23 1/3 1/2 1 1/5 1/3 1/5 1/2 0.043 B24 2 3 5 1 3 1/3 2 0.207 B25 1/3 1/3 3 1/3 1 1/4 1/2 0.063 B26 4 3 5 3 4 1 3 0.346 B27 1/3 1/3 2 1/2 2 1/3 1 0.080 表 5 B3-B3i（灾后恢复指标下三级指标）判断矩阵权重计算结果B31 B32 B33 B34 B35 W值 CR值 B31 1 1/4 2 1/2 1/4 0.092 0.047 < 0.1 B32 4 1 3 2 1/3 0.244 B33 1/2 1/3 1 1/3 1/4 0.068 B34 2 1/2 3 1 1/3 0.161 B35 4 3 4 3 1 0.435 表 6 突发公共卫生事件应急能力评价指标权重目标层 准则层（权重） 指标层 权重 整体权重 突发公共卫生事件应急能力评价体系A 灾前应急预防B1（0.189） 培训演练B11 0.042 0.008 宣传科教B12 0.064 0.012 监测预警B13 0.097 0.018 应急预案制定B14 0.207 0.039 应急队伍建设B15 0.304 0.058 应急物资储备B16 0.126 0.024 防灾基础设施构建B17 0.160 0.030 灾中应急管理B2（0.730） 应急处置方案制定B21 0.152 0.111 事件原因查明率B22 0.109 0.080 事件报告及时率B23 0.043 0.032 医护人员应急能力B24 0.207 0.151 避难及收容所建立B25 0.063 0.046 应急指挥和协调能力B26 0.346 0.253 志愿者和志愿组织的管理B27 0.080 0.057 灾后恢复B3（0.081） 产业经济重启B31 0.092 0.007 灾民生活重建B32 0.244 0.020 灾后经验总结B33 0.068 0.006 公共基础设施重建B34 0.161 0.013 灾后恢复计划的制定B35 0.435 0.035 采用帕累托分析法对三级指标权重大小排序的结果见表 7。应急指挥和协调能力、医护人员应急能力、灾中应急方案制定、事件原因查明率、应急队伍建设等因素是公共卫生应急能力评估中的主要影响因素。
表 7 应急能力三级指标权重评估指标层 整体权重 累计权重 评定等级 应急指挥和协调能力B26 0.253 0.253 A 医护人员应急能力B24 0.151 0.404 A 应急处置方案制定B21 0.111 0.515 A 事件原因查明率B22 0.080 0.595 A 应急队伍建设B15 0.058 0.653 A 志愿者和志愿组织的管理B27 0.057 0.710 B 避难及收容所建立B25 0.046 0.756 B 应急预案制定B14 0.039 0.795 B 灾后恢复计划的制定B35 0.035 0.830 B 事件报告及时率B23 0.032 0.862 B 防灾基础设施构建B17 0.030 0.892 B 应急物资储备B16 0.024 0.916 C 灾民生活重建B32 0.020 0.936 C 监测预警B13 0.018 0.954 C 公共基础设施重建B34 0.013 0.967 C 宣传科教B12 0.012 0.979 C 培训演练B11 0.008 0.987 C 产业经济重启B31 0.007 0.994 C 灾后经验总结B33 0.006 1.000 C 3. 讨论
本研究在体系构建过程中以科学性、系统性、可操作性及适用性为原则，指标体系构建较为合理，并以文献资料、专家咨询意见为基础进行指标筛选及层次分析法赋权，故本研究具有一定的科学性和权威性。本研究运用层次分析法确定了突发公共卫生事件应急能力评价指标权重。“应急指挥和协调能力”是整体权重占比最高的指标，权重为0.253。在灾害发生时，应急指挥和协调能力是科学、有效处置突发事件的前提，是有力、有效处置灾情的保障，是应对突发公共卫生事件最为关键的要素。三级指标中，权重超过0.1的有三个，其中“医护人员应急能力”指标权重占比为0.151，医护人员应急能力是应对突发公共卫生事件较为重要影响因素，是应对突发公共事件重要支撑，也是民众生命安全的重要保障。“应急处置方案制定”指标权重为0.111，灾中应急处置方案是灾中应对突发公共卫生事件的整体规划、布局，是对突发事件的整体把控，是应对突发公共卫生事件的重要抓手。
基于层次分析法的突发公共卫生事件应急能力评价体系可广泛应用于各级政府部门对突发公共卫生事件应急能力的评估。在具体使用过程中，还需根据实际情况，对上述指标进行修订和完善。
通过对突发公共卫生事件应急能力评价体系的构建，评估者在进行应急能力评估时，可以明晰重点评判因素；应急管理部门可以根据评价体系明确工作重心，提升应急能力。基于本次研究结果，应着重从以下五个方面改进应对突发公共卫生事件防范和引导工作，提升应对能力：第一，加强应急演练，政府部门应加强公民的应急演练参与，培育全民应急演练思维，提升相关部门的应急协调水平，通过演练提升应急指挥和协调能力。第二，健全应急管理体制和预案体系，加强突发公共卫生事件的应急预案编制，创新预案模式，实现预案数字化、系统化、规范化。第三，加强专业化的应急队伍建设，政府部门应进行合理的人力资源规划，引进高层次的公共卫生专业人员，提升医务人员的应急能力，定期进行培训和演练，强化应急实战能力。第四，加强信息化建设，发挥科技优势。政府部门应加强与高科技企业合作，以科技手段助力突发公共卫生事件应急能力提升，科学分析、研判事件发展态势，采取合理对策。第五，强化医疗保障体系建设，政府部门应全力发展多层次医疗保障体系，依托共建、共治路径达到医疗保障体系共享目的，提升应对突发公共卫生事件的能力。
作者声明 本文无实际或潜在的利益冲突 -
表 2 A-B（准则层）判断矩阵权重计算结果
B1 B2 B3 W值 CR值 B1 1 1/5 3 0.189 0.056 < 0.1 B2 5 1 7 0.730 B3 1/3 1/7 1 0.081 
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表 3 B1-B1i（灾前应急预防指标下三级指标）判断矩阵权重计算结果
B11 B12 B13 B14 B15 B16 B17 W值 CR值 B11 1 1/2 1/3 1/4 1/5 1/3 1/4 0.042 0.027 < 0.1 B12 2 1 1/2 1/3 1/4 1/2 1/3 0.064 B13 3 2 1 1/2 1/3 1/2 1/2 0.097 B14 4 3 2 1 1/2 2 2 0.207 B15 5 4 3 2 1 2 3 0.304 B16 3 2 2 1/2 1/2 1 1/2 0.126 B17 4 3 2 1/2 1/3 2 1 0.160
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表 4 B2-B2i（灾中应急管理预防指标下三级指标）判断矩阵权重计算结果
B21 B22 B23 B24 B25 B26 B27 W值 CR值 B21 1 2 3 1/2 3 1/4 3 0.152 0.064 < 0.1 B22 1/2 1 2 1/3 3 1/3 3 0.109 B23 1/3 1/2 1 1/5 1/3 1/5 1/2 0.043 B24 2 3 5 1 3 1/3 2 0.207 B25 1/3 1/3 3 1/3 1 1/4 1/2 0.063 B26 4 3 5 3 4 1 3 0.346 B27 1/3 1/3 2 1/2 2 1/3 1 0.080
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表 5 B3-B3i（灾后恢复指标下三级指标）判断矩阵权重计算结果
B31 B32 B33 B34 B35 W值 CR值 B31 1 1/4 2 1/2 1/4 0.092 0.047 < 0.1 B32 4 1 3 2 1/3 0.244 B33 1/2 1/3 1 1/3 1/4 0.068 B34 2 1/2 3 1 1/3 0.161 B35 4 3 4 3 1 0.435
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表 6 突发公共卫生事件应急能力评价指标权重
目标层 准则层（权重） 指标层 权重 整体权重 突发公共卫生事件应急能力评价体系A 灾前应急预防B1（0.189） 培训演练B11 0.042 0.008 宣传科教B12 0.064 0.012 监测预警B13 0.097 0.018 应急预案制定B14 0.207 0.039 应急队伍建设B15 0.304 0.058 应急物资储备B16 0.126 0.024 防灾基础设施构建B17 0.160 0.030 灾中应急管理B2（0.730） 应急处置方案制定B21 0.152 0.111 事件原因查明率B22 0.109 0.080 事件报告及时率B23 0.043 0.032 医护人员应急能力B24 0.207 0.151 避难及收容所建立B25 0.063 0.046 应急指挥和协调能力B26 0.346 0.253 志愿者和志愿组织的管理B27 0.080 0.057 灾后恢复B3（0.081） 产业经济重启B31 0.092 0.007 灾民生活重建B32 0.244 0.020 灾后经验总结B33 0.068 0.006 公共基础设施重建B34 0.161 0.013 灾后恢复计划的制定B35 0.435 0.035
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表 7 应急能力三级指标权重评估
指标层 整体权重 累计权重 评定等级 应急指挥和协调能力B26 0.253 0.253 A 医护人员应急能力B24 0.151 0.404 A 应急处置方案制定B21 0.111 0.515 A 事件原因查明率B22 0.080 0.595 A 应急队伍建设B15 0.058 0.653 A 志愿者和志愿组织的管理B27 0.057 0.710 B 避难及收容所建立B25 0.046 0.756 B 应急预案制定B14 0.039 0.795 B 灾后恢复计划的制定B35 0.035 0.830 B 事件报告及时率B23 0.032 0.862 B 防灾基础设施构建B17 0.030 0.892 B 应急物资储备B16 0.024 0.916 C 灾民生活重建B32 0.020 0.936 C 监测预警B13 0.018 0.954 C 公共基础设施重建B34 0.013 0.967 C 宣传科教B12 0.012 0.979 C 培训演练B11 0.008 0.987 C 产业经济重启B31 0.007 0.994 C 灾后经验总结B33 0.006 1.000 C
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